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飛地經(jīng)濟(jì)新模式，破解園區(qū)空置與區(qū)域發(fā)展不平衡雙重難題

產(chǎn)業(yè)鏈咨詢 2025.09.06

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一邊是全國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置率居高不下，一邊是區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大，飛地經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新模式正成為破解這兩大難題的金鑰匙。

在中西部某省級(jí)園區(qū)，五層高的標(biāo)準(zhǔn)化廠房里只有零星幾家企業(yè)在生產(chǎn)。園區(qū)負(fù)責(zé)人表示：“我們前期投入巨大，但招商效果不理想，園區(qū)空置率長(zhǎng)期高于30%。”

與此形成鮮明對(duì)比的是，深圳南山科技園每平方公里聚集著超過(guò)3萬(wàn)家企業(yè)，成為全國(guó)企業(yè)密度最高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一，新入駐企業(yè)常常需要排隊(duì)等候。

這種“冰火兩重天”現(xiàn)象折射出我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的深層次矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，許多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨嚴(yán)峻的招商壓力和空置問(wèn)題，而飛地經(jīng)濟(jì)模式通過(guò)創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制，正在為這一困境提供解決方案。

01 時(shí)代背景：區(qū)域發(fā)展不平衡與園區(qū)空置并存

飛地經(jīng)濟(jì)是指行政上互不隸屬的兩個(gè)及以上地區(qū)，打破行政區(qū)劃界限，通過(guò)跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。這種模式成為破解區(qū)域發(fā)展不平衡的重要抓手。

我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題依然突出。以浙江省為例，雖然該省人均可支配收入位居全國(guó)前列，但省內(nèi)仍然存在明顯的發(fā)展差距。山區(qū)26縣占浙江省45% 的土地面積，卻只創(chuàng)造了不到10% 的生產(chǎn)總值。

同時(shí)，全國(guó)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨不同程度的空置問(wèn)題。許多園區(qū)由于區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)定位、配套設(shè)施等因素限制，招商進(jìn)展緩慢，大量標(biāo)準(zhǔn)化廠房和土地資源閑置，造成巨大資源浪費(fèi)。

產(chǎn)業(yè)鏈招商圖譜編制機(jī)構(gòu)——國(guó)開(kāi)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈咨詢業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示，飛地經(jīng)濟(jì)能夠有效促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)和地區(qū)間資源互補(bǔ)，正在全國(guó)各地得到廣泛探索和實(shí)踐。

02 創(chuàng)新實(shí)踐：多元飛地模式全國(guó)開(kāi)花

深汕特別合作區(qū)：飛地經(jīng)濟(jì)的典范之作

深汕特別合作區(qū)是飛地經(jīng)濟(jì)模式的成功典范。這個(gè)距離深圳市坪山區(qū)約60公里的特殊區(qū)域，雖然與深圳沒(méi)有地理連接，但在城市規(guī)劃、營(yíng)商環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面已基本實(shí)現(xiàn)與深圳“同城同質(zhì)同效”。

合作區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：2008年成立深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園（汕尾市主導(dǎo)）；2011年擴(kuò)容升格為深汕特別合作區(qū)（深圳、汕尾合作共管）；2018年調(diào)整為深圳市全面主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

這種演進(jìn)過(guò)程體現(xiàn)了飛地經(jīng)濟(jì)模式的成熟與發(fā)展。2023年11月，《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》正式施行，成為全國(guó)首部明確由“飛出地”全面主導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方性法規(guī)。

深汕特別合作區(qū)的發(fā)展成效顯著。自2018年以來(lái)，該地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)26%，固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)40%。2024年上半年，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)100.65億元，同比增長(zhǎng)高達(dá)65%。

浙江模式：山海協(xié)作與共同富裕

浙江省在飛地經(jīng)濟(jì)模式創(chuàng)新方面走在全國(guó)前列。該省探索出產(chǎn)業(yè)飛地、科創(chuàng)飛地、消薄飛地三大主要模式，為全國(guó)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

產(chǎn)業(yè)飛地以先進(jìn)制造業(yè)為主，由浙江省大灣區(qū)新區(qū)、省級(jí)高能級(jí)平臺(tái)等為山區(qū)26縣提供不小于1平方公里的土地，飛出地負(fù)責(zé)保障建設(shè)用地指標(biāo)。

科創(chuàng)飛地鼓勵(lì)飛出地和飛入地聯(lián)合建設(shè)，入駐企業(yè)以科技初創(chuàng)型企業(yè)為主，實(shí)現(xiàn)“孵化在飛入地，產(chǎn)業(yè)化在飛出地”的模式。

消薄飛地則旨在消除薄弱村，壯大飛出地的村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收，主要以發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)等快速見(jiàn)效項(xiàng)目為主。

寧波市鄞州區(qū)與衢州市衢江區(qū)的產(chǎn)業(yè)飛地合作是浙江模式的典型案例。雙方共同出資1億元注冊(cè)成立合資公司負(fù)責(zé)飛地運(yùn)營(yíng)，其中鄞州方占股49%、衢江方占股51%。

項(xiàng)目落地后，雙方按約定比例對(duì)稅收進(jìn)行再分配，鄞州得35%、衢江得65%，收益明顯向衢江方傾斜。

反向飛地：欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主動(dòng)出擊

傳統(tǒng)飛地模式通常是由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立飛地園區(qū)，但近年來(lái)出現(xiàn)了“反向飛地”創(chuàng)新模式，即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)主動(dòng)到較發(fā)達(dá)地區(qū)建立飛地。

浙江省衢州市通過(guò)在北京、上海、杭州、深圳設(shè)立“反向飛地”，尋找并引進(jìn)創(chuàng)新資源和要素，實(shí)現(xiàn)“逆向孵化”和“逆向創(chuàng)新”。

2013年底，衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在上海張江租賃物業(yè)，設(shè)立了“衢州生物醫(yī)藥孵化基地”，成為衢州生物醫(yī)藥企業(yè)在上海的“孵化飛地”。

上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)的五個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)共同購(gòu)買(mǎi)了虹橋綠谷B棟商務(wù)樓，將其打造為“東方美谷·虹橋中心”。

這種模式創(chuàng)新出臺(tái)了“以稅抵租”的政策，企業(yè)可以免費(fèi)入駐虹橋的總部樓，但必須注冊(cè)在南橋鎮(zhèn)，稅收繳納在奉賢，以稅收抵銷租金。

03 成功案例：飛地經(jīng)濟(jì)的多維成效

石渠縣：高原飛地破解發(fā)展困境

四川省石渠縣探索“研發(fā)在外、轉(zhuǎn)化在內(nèi)”模式，共建金石科創(chuàng)合作產(chǎn)業(yè)園，突破高原地理限制，構(gòu)建“飛出地資源+飛入地市場(chǎng)+運(yùn)營(yíng)方運(yùn)營(yíng)”聯(lián)合體。

園區(qū)建立“聯(lián)席會(huì)議決策-管委會(huì)執(zhí)行-合資公司運(yùn)營(yíng)”的閉環(huán)管理體系，構(gòu)建“省級(jí)破題-市州賦能-區(qū)縣落地”穿透式執(zhí)行鏈，有效破解飛地園區(qū)“跨區(qū)域協(xié)調(diào)難、要素保障弱、落地效率低”等痛點(diǎn)。

截至目前，園區(qū)成功簽約企業(yè)22家，涵蓋清潔能源、金融保險(xiǎn)等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)稅收1100余萬(wàn)元，貢獻(xiàn)GDP約7000萬(wàn)元。

阿壩州：飛地園區(qū)成為經(jīng)濟(jì)引擎

2025年1-7月，阿壩州含2個(gè)“飛地”園區(qū)的規(guī)模以上工業(yè)增加值增速為5.8%。其中成阿園區(qū)累計(jì)增長(zhǎng)27.9%，拉動(dòng)全州7.1個(gè)百分點(diǎn)；德阿園區(qū)累計(jì)增長(zhǎng)8.6%，拉動(dòng)1.2個(gè)百分點(diǎn)。

這一數(shù)據(jù)表明，飛地園區(qū)已經(jīng)成為阿壩州工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

銅川市：飛地經(jīng)濟(jì)探索與實(shí)踐

陜西省銅川市2018年10月出臺(tái)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》，支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制。

銅川市分別在西安、上海等地建立了初創(chuàng)型科技企業(yè)“飛地園區(qū)”，提升了市場(chǎng)化運(yùn)作水平，實(shí)現(xiàn)了資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共贏發(fā)展。

04 核心策略：飛地園區(qū)成功的關(guān)鍵要素

基于各地成功實(shí)踐，我們提煉出飛地園區(qū)建設(shè)的多項(xiàng)關(guān)鍵成功要素。

1）制度創(chuàng)新與機(jī)制保障

飛地經(jīng)濟(jì)合作涉及稅收分成及統(tǒng)計(jì)核算等復(fù)雜問(wèn)題，直接關(guān)系到地方財(cái)政收入和GDP排名等核心利益。需要建立科學(xué)的利益分配機(jī)制和有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。

深汕特別合作區(qū)的成功很大程度上得益于《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》的頒布實(shí)施，該條例解決了合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理相分離的難題，確立了高效發(fā)展管理體制機(jī)制。

2）產(chǎn)業(yè)選擇與定位精準(zhǔn)

飛地園區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇必須基于雙方比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展。深汕特別合作區(qū)聚焦新能源汽車產(chǎn)業(yè)，打造“一主三輔”產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局（以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為主，以新型儲(chǔ)能、新材料、智能制造裝備產(chǎn)業(yè)為輔）。

比亞迪在深汕特別合作區(qū)投資建設(shè)新能源汽車整車及核心零部件生產(chǎn)基地，帶動(dòng)?xùn)|風(fēng)李爾、京西重工、延鋒國(guó)際等20多家上下游企業(yè)進(jìn)駐，構(gòu)建起完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

3）市場(chǎng)化運(yùn)作與多方共贏

飛地園區(qū)需要建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方互利共贏。浙江飛地模式中，雙方共同出資成立合資公司負(fù)責(zé)飛地運(yùn)營(yíng)，明確了股權(quán)比例和稅收分成機(jī)制，保證了合作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

05 發(fā)展挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略

飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，一些“瓶頸問(wèn)題”逐步出現(xiàn)。

傳統(tǒng)飛地模式中，由于飛入地相對(duì)偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)配套設(shè)施底子較薄。雖然園區(qū)內(nèi)建設(shè)力度大，但對(duì)外交通不便的狀況仍然存在，企業(yè)物流成本居高不下，招才留才也面臨較大壓力。

在反向飛地模式中，因飛入地耕地資源相對(duì)稀缺，開(kāi)發(fā)用地日趨緊張，想入駐的企業(yè)排起長(zhǎng)隊(duì)，難以進(jìn)場(chǎng)。

部分飛地雖然在建設(shè)之初就已約定雙方的投入和利益分配比例，但在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中仍有“摩擦”，都想追求自身利益最大化，在利益分配中引發(fā)博弈。

針對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要拓展思路，突破發(fā)展瓶頸。首先要增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)，圍繞互利共贏做文章，不斷創(chuàng)新飛地經(jīng)濟(jì)模式，將傳統(tǒng)飛地模式和反向飛地模式相結(jié)合。

其次要攜手企業(yè)開(kāi)拓資源，飛地既可以政府主導(dǎo)，也可以企業(yè)主導(dǎo)。湖北省會(huì)武漢城市圈發(fā)展為例，武漢的制造業(yè)通過(guò)傳統(tǒng)飛地模式向四周擴(kuò)散，周邊城市借助反向飛地模式利用武漢的高科技優(yōu)勢(shì)，雙向結(jié)合，相互借力。

06 路徑建議：飛地園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展方向

基于飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和挑戰(zhàn)，我們提出以下路徑建議：

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。飛地經(jīng)濟(jì)合作需要強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)和支持。建議借鑒深汕特別合作區(qū)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法形式明確飛地園區(qū)的管理體制、利益分配機(jī)制和考核機(jī)制，為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法治保障。

創(chuàng)新合作模式。探索“雙向飛地”模式，既鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立傳統(tǒng)飛地，也支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)達(dá)地區(qū)建立反向飛地，形成雙向流動(dòng)、互利共贏的新格局。

完善利益分配機(jī)制。建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，充分考慮各方的貢獻(xiàn)和利益訴求，確保飛地經(jīng)濟(jì)合作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。浙江飛地模式中的稅收分成機(jī)制提供了有益借鑒。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)同。飛地園區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)當(dāng)基于雙方比較優(yōu)勢(shì)，形成產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)和價(jià)值鏈協(xié)同。深汕特別合作區(qū)圍繞新能源汽車產(chǎn)業(yè)構(gòu)建完整產(chǎn)業(yè)鏈的做法值得推廣。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。飛地園區(qū)需要提供與發(fā)達(dá)地區(qū)相當(dāng)?shù)臓I(yíng)商環(huán)境和服務(wù)水平。深汕特別合作區(qū)通過(guò)實(shí)現(xiàn)與深圳“同城同質(zhì)同效”的公共服務(wù)，有效提升了企業(yè)入駐和發(fā)展意愿。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，飛地經(jīng)濟(jì)正從簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)為“技術(shù)-資本-服務(wù)”的深度閉環(huán)。這種模式不僅為破解園區(qū)空置問(wèn)題提供了解決方案，也為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有效路徑。

產(chǎn)業(yè)鏈招商圖譜編制機(jī)構(gòu)——國(guó)開(kāi)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈咨詢業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人指出，未來(lái)幾年，飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展將呈現(xiàn)三大趨勢(shì)：一是飛地模式更加多元化，傳統(tǒng)飛地與反向飛地相互促進(jìn)；二是合作機(jī)制更加規(guī)范化，通過(guò)立法保障各方權(quán)益；三是產(chǎn)業(yè)協(xié)同更加緊密，形成跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系。

飛地經(jīng)濟(jì)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?jiǎng)?chuàng)新，正在全國(guó)范圍內(nèi)展現(xiàn)出強(qiáng)大生命力。隨著更多地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，這種模式必將為破解區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題和促進(jìn)共同富裕貢獻(xiàn)更大力量。

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